（新能源汽车双积分政策演进之路——2019年修订稿两度对外征求意见）

 

　　

新能源汽车产业的发展壮大离不开国家财政补贴政策的支持，但补贴并非长久之计，2019年6月25日地补取消后，国补也将逐步取消，补贴政策的调整并不意味着新能源汽车产业的发展不再被重视。2017年9月28日,工业和信息化部、财政部、商务部、海关总署、质检总局等五部门联合公布了《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》（简称“积分办法”），《积分办法》的实施，表明政府正试图用另一种方式倒逼企业加大对新能源汽车的投入。

　　

一、双积分政策的产生及修订过程

　　

1.征求意见

　　

2016年9月，工信部发布了第一版的《企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理暂行办法（征求意见稿）》，第二次征求意见稿于2017年6月13日由国务院法制办发布，拟对乘用车企业平均燃料消耗量等建立积分奖惩机制，对积分为负的企业采取暂停部分车型公告等处罚。

　　

2.正式出台

　　

2017年9月28日，工信部正式发布《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》，并联合财政部、商务部、海关总署、质检总局审议同意，自2018年4月1日起施行。

　　

3.两次修订

　　

2019年7月9日，工信部拟对《乘用车企业平均燃料消耗量与新能源汽车积分并行管理办法》进行修订，并对外发布修正案（征求意见稿）。根据各界的反馈意见，2019年9月11日，工信部第2次对修订稿进行修订并再次向社会公开征求意见。

　　

二、推行双积分政策的原因

　　

1．后补贴时代下的必然选择

　　

中国新能源汽车产业从基础薄弱到如今成为全球最大的新能源汽车市场，财政补贴政策功不可没，但近年来，企业过度依赖补贴的问题也开始出现。很多企业重补贴轻研发，技术水平薄弱，甚至部分企业存在骗补的现象。新能源产业想获得进一步的发展，显然必须进行产业政策的调整。正因为此，自2016年起国家开始分阶段降低补贴比例，并拟至2020年取消全部补贴。

　　

随着补贴被取消，新能源汽车企业生产成本必定上升，竞争也将越来越激烈，不少人担心没有补贴的新能源汽车产业可能将不再繁华了，那么下一步该怎么走？产业政策如何为新能源汽车产业注入新的动力？如何提高企业自主研发创新的积极性？为解决这些问题，政府选择推行更为灵活的双积分政策，既是接棒补贴政策，也同时向社会彰显国家坚定不移做大做强新能源汽车产业的决心。

　　

2.加州“ZEV”法规的有益经验

　　

为应对汽车带来的尾气排放问题，早在上个世纪90年代，美国加利福尼亚州就推出了零排放汽车法规，简称“ZEV”法规。该法规最重要的措施就在于企业必须达到规定的积分目标，积分可以通过销售新能源汽车或者低排放的汽车获得，也可以购买其他企业的积分以达成目标。

　　

该政策涵盖积分核算、积分交易流转和配套的执行法规等诸多内容，尤其是其率先提出的积分交易制度，鼓励新能源汽车企业不断创新，扩大规模，这对专注新能源汽车研发生产的企业尤其受益。加州地区电动车企业特斯拉的发展就是最好的范例，后者已成为全球最知名的电动汽车企业之一。

　　

除此之外，加州空气资源委员会每两年会基于技术评估及市场和产业发展情况对法规进行适时调整，这也是这项法规历经二十多年仍发挥巨大作用的重要原因。正是得益于该地区成熟完备的法规，特斯拉所在的加州如今已成为美国最大的电动车市场。

　　

美国加州“ZEV”积分管理制度的成功经验，对当前我国推行新能源双积分政策而言有非常好的借鉴之处。

　　

三、现行积分管理办法的主要内容

　　

与其他国家新能源积分政策不同的是，我国实行双积分并行管理的政策。

　　

所谓双积分分别指乘用车（包括传统能源乘用车和新能源用车）企业平均燃料消耗量积分和新能源汽车积分（这两类积分以下统称为“积分”）。我国对积分采取统筹管理的方式，工信部专门建立汽车燃料消耗量与新能源汽车积分管理平台，用于这两类积分的公示、转让、交易等工作。主要内容具体如下：

　　

1.积分的具体核算方式

　　

1）乘用车企业平均燃料消耗量积分

　　

乘用车企业平均燃料消耗量积分，为该企业平均燃料消耗量的达标值（简称“达标值”）和实际值之间的差额，与其乘用车生产量或者进口量的乘积（计算结果按四舍五入原则保留整数）。简单来说，实际值低于达标值产生正积分，高于达标值产生负积分。

　　

其中达标值，是指该企业平均燃料消耗量目标值（简称“目标值”）与该核算年度的企业平均燃料消耗量要求（简称“核算年度要求”）的乘积（计算结果按四舍五入原则保留两位小数）。

　　

以上可以归纳为乘用车企业平均燃料消耗量积分=[（目标值×核算年度要求）-实际值]×乘用车生产量或者进口量。按照这个算法，企业越降低油耗，正积分也越多。

　　

注：平均燃料消耗量的实际值、目标值、核算年度要求，分别按照《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》（GB-2014）5.1、5.2、5.3款的规定核算。

　　

2）新能源汽车积分核算

　　

乘用车企业新能源汽车积分，为该企业新能源汽车积分实际值与达标值之间的差额。实际值高于达标值产生正积分，低于达标值产生负积分。

　　

实际值，是指该企业在核算年度内生产或者进口的新能源乘用车各车型的积分（简称“新能源车型积分”）与该车型生产量或者进口量乘积之和（计算结果按四舍五入原则保留整数）。新能源车型积分按照表一《新能源乘用车车型积分计算方法》确定。

　　

达标值，是指该企业在核算年度内传统能源乘用车的生产量或者进口量，与新能源汽车积分比例（简称“积分比例”）要求的乘积（计算结果按四舍五入原则保留整数）。

　　

以上可以归纳为乘用车企业新能源汽车积分=（传统能源乘用车的生产量或者进口量×积分比例）-（新能源车型积分×该车型生产量或者进口量）

　　

表一：新能源乘用车车型积分计算方法

　　

　　

2.积分的交易及抵偿规则

　　

1）两类积分交易方式的差别

　　

乘用车企业平均燃料消耗量正积分可以结转或者在关联企业间转让。而新能源汽车正积分可以按照《积分办法》的规定自由交易。新能源汽车正积分除2019年度产生的新能源汽车正积分可以等额结转一年外，其余正积分不得结转。

　　

从以上可以看出平均燃料消耗量正积分不能购买，转让也限制于关联企业之间，不同厂商之间无法转让。而新能源积分可以自由交易，另外办法同时也规定这两类积分无论是受让还是购买，只能在当年度使用，不得再次交易或转让。

　　

2）抵偿规则的差别

　　

在程序上，二者并无差别，若乘用车企业出现负积分，首先由五部委发布积分核算情况报告，报告发布后60天内，乘用车企业需提交负积分抵偿报告，并在规定时间内完成负积分抵偿归零。

　　

具体抵偿规则上，平均燃料消耗量负积分抵偿方式比较多，本企业结转或受让的同类积分都可以抵偿，也可以用新能源汽车正积分抵偿。而新能源积分只能通过新能源汽车正积分抵偿。

　　

综上所述，生产传统燃油车的车企，如果不生产新能源汽车，那就得购买新能源汽车积分，达到积分抵偿政策的要求。

　　

3.监督和惩戒制度

　　

1）建立积分信用管理制度

　　

乘用车车企须提交信用承诺书，向社会公示，不履行承诺会被纳入失信乘用车企业名单。

　　

2）实行积分报告和公示制度

　　

乘用车企业每年12月20日前，由工信部,财政部,商务部,海关总署,市场监督管理总局（原为国家质量监督检验检疫总局）五部委按分工进行核算核查，做到积分管理的公开透明。

　　

3）将积分管理制度与乘用车生产企业与产品准入条件挂钩

　　

乘用车企业未按办法规定的抵偿规则抵偿归零的，在其负积分抵偿归零前，对其燃料消耗量达不到《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》车型燃料消耗量目标值的新产品，不予列入《道路机动车辆生产企业及产品公告》或者不予核发强制性产品认证证书，并可以依照《汽车产业发展政策》《强制性产品认证管理规定》等有关规定处罚。

　　

四、征求意见稿的最新变化

　　

考虑到现行积分政策实施以来一些新的变化，工信部启动对《积分办法》的修订，在7月份对外征求意见后，2019年9月11日工信部再次发布第2版的修订稿（以下简称“征求意见稿”）。

　　

第2次对外征求意见的修订稿较前一次变动了两点：一是计算乘用车企业新能源汽车积分达标值时，低油耗乘用车的生产量或者进口量按照其数量的0.2倍计算，改为按0.5倍计算。二是新增了一条关于关联企业的认定标准的内容。

　　

综合两次征求意见稿的内容，可以将其主要变化归纳如下：

　　

1.政策修改松紧并举，鼓励发展低能耗乘用车

　　

1）明确低能耗车型标准，将醇醚燃料车型纳入双积分核算

　　

在此次征求意见稿调整前，低能耗车虽被广泛提及，但从未在政策中明确界定。

　　

征求意见稿明确了低油耗乘用车的定义，即综合工况燃料消耗量不超过《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》中对应的车型燃料消耗量目标值与该核算年度的企业平均燃料消耗量要求之积（计算结果按四舍五入原则保留一位小数）的传统能源乘用车。设定明确的标准，为传统能源乘用车企业降低能耗提供明确的发展方向，但同时也带来压力，促使企业不断提升自身节能技术。

　　

考虑到我国石油能源相对较少的国情，征求意见稿首次将醇醚燃料汽车纳入传统乘用车范围。其实早在2019年3月18日，工信部、国家发改委等8部委发布《关于在部分地区开展甲醇汽车应用的指导意见》，就鼓励支持甲醇汽车的应用，政策继续延续这一思路，旨在实现车用燃料多元化，保障能源安全。

　　

2）生产低能耗乘用车的企业将更容易获取新能源积分

　　

第一，征求意见稿明确降低低油耗车型积分达标要求。

　　

对于低油耗乘用车，征求意见稿增加了一款规定，即“计算乘用车企业新能源汽车积分达标值时，低油耗乘用车的生产量或者进口量按照其数量的0.5倍计算”。该规定降低了低油耗乘用车核算新能源汽车积分达标值的计算基数，旨在鼓励企业扩大低能耗车型的研发与生产。

　　

第二，将传统能源乘用车节能水平与新能源汽车正积分结转规则相关联。

　　

对企业传统能源乘用车燃料消耗量达到当年度达标值123%的，新能源汽车正积分可按照50%结转系数向后结转，结转有效期不超过三年，这也意味着，相比其他传统能源乘用车企业，车企若节能水平越高，其积分结转将更为便利。

　　

3）传统能源乘用车积分独立核算，新能源车不参与企业传统能源乘用车平均燃料消耗量核算

　　

在双积分政策实施后，很多传统燃油车企业为了达到积分考核要求，以增加新能源汽车车型来冲抵燃料负积分。此次修正，目的也是防止传统燃油车企业只顾满足积分抵偿的形式要求，而不重视节能减排，偏离积分政策的初衷。

　　

2.给予小规模企业核算优惠

　　

对核算年度生产量2000辆以下并且生产、研发和运营保持独立的境内乘用车生产企业，进口量2000辆以下的获境外乘用车生产企业授权的进口乘用车供应企业，放宽其企业平均燃料消耗量积分的达标要求：

　　

企业2021年度至2023年度平均燃料消耗量较上一年度下降达到4%以上的，其达标值在《乘用车燃料消耗量评价方法及指标》规定的企业平均燃料消耗量要求基础上放宽60%；下降2%以上不满4%的，其达标值放宽30%。2024年度及以后年度的核算要求，由工业和信息化部另行公布。

　　

3.修改关联企业的范围

　　

征求意见稿所确定的关联企业范围包括：

　　

1）境内乘用车生产企业与其直接或者间接持股总和达到25%以上的其他境内乘用车生产企业；

　　

2）同为第三方直接或者间接持股总和达到25%以上的境内乘用车生产企业；

　　

3）获境外乘用车生产企业授权的进口乘用车供应企业，与该境外乘用车生产企业直接或者间接持股（或者被持股）总和达到25%以上的境内乘用车生产企业。

　　

相比现行《积分办法》而言，境外第三方直接或间接持股达到25%的境内乘用车企业将被认定为关联企业，有利于外资车企的积分抵偿。

　　

4.新能源汽车积分获取难度加大

　　

1）积分比例逐年提高

　　

现阶段执行的政策，2019年度、2020年度，新能源汽车积分比例要求分别为10%、12%。比如，乘用车企业若想在2019年销售100万辆汽车，其就必须有10万个新能源积分。

　　

征求意见稿要求，2021年度、2022年度、2023年度，新能源汽车积分比例要求分别为14%、16%、18%，按照每年2%的比例提升，积分比例与生产规模息息相关，积分比例要求的提高，意味着企业未来要进一步扩大新能源汽车生产规模。

　　

2）调整新能源车型积分计算方式，强化技术指标的要求

　　

双积分政策实施后，新能源积分快速增长，许多企业获取积分过于容易，长此以往，无法达到政策预期的作用。为此，征求意见稿特地调整新能源车型积分的计算方式，如纯电动车用车标准车型积分由此前的“0.012×续驶里程（R）+0.8”调整为“0.006×R+0.4”，燃料电池乘用车的计算方式从“0.16×系统额定功率（P）”修改为“0.08×P”，插电式混合动力乘用车的积分则由2分降低到了1.6分。

　　

从以上计算方式可以看出，在同样的技术指标下，相比现有政策，乘用车企业获取的新能源车型积分将大大减少。新的计算方式弱化了纯电动乘用车续航里程在积分核算中的影响，强化对能耗等体现整车性能的指标的要求，引导企业不断优化整车性能、提升质量安全水平。

　　

五、“双积分”政策带来的影响

　　

1.低能耗车型将更受欢迎，传统燃油车企业不得不走上转型之路

　　

从双积分政策的制定到修改，我们可以看到，政策主要思路之一就是引导传统能源乘用车企业发展低能耗节能汽车，提高节能技术，实现2020年我国乘用车平均油耗要降至百公里5.0升油耗的目标。因此，在双积分政策引导下，企业降低能耗，提升节能水平的积极性将大幅提高，未来的汽车市场上，低能耗车型将越来越多。

　　

2.新能源车的发展面临巨大挑战，行业洗牌加剧

　　

一个无序的市场，显然是无法发展长久的，对于新能源汽车这个新兴市场更是如此，“双积分”政策的推出，打破了原先完全靠补贴助力行业发展的思路。

　　

随着双积分政策不断落实推进，很多车企生产新能源车型将更为积极。另一方面我们应该看到量的增长不代表质的提高，为此双积分政策在不同阶段设定了不同的指标，尤其是征求意见稿的修改，将有效引导企业不断优化整车性能，提升生产技术，生产消费者认可的新能源汽车产品，真正反哺行业的发展。那些主要依赖政府补贴，或通过“油改电”土法造车方式形成的落后产能必将被淘汰。

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